未取得许可证擅自生产的违法行为应如何处罚

赵 龙 戴伟民　　【案情】
　　2008年6月，某药业公司与王某签订承包合同，将药业公司原药二部承包给王某，用于生产甲苯磺酰氯等剧毒危险化学产品，并约定，在承包期间，王某在进货、销售、办理剧毒化学品公路通行证、开具增值税发票等均可以药业公司名义进行。至2011年1月22日，共生产甲苯磺酰氯3314.8吨，销售收入为2969万余元。因药业公司一直未取得危险化学品安全生产许可证，擅自从事危险化学品生产，县安全生产监督管理部门依据《安全生产法》第九条、第八十四条的规定，对药业公司作出责令停产，没收违法所得2969万余元，并处以2969万余元的处罚决定。药业公司不服，向县政府提起行政复议，县政府复议维持了该处罚决定，遂向法院提起行政诉讼。
　　【分歧】
　　在审理过程中，存在两种不同意见：一种意见认为，根据《安全生产法》第九条的规定，县级以上安监部门对行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。而综合监督管理权包括行政处罚权，因此，县安监部门不仅具有综合监督管理职权，还具有行政处罚职权。第二种意见认为，对未取得安全生产许可证擅自进行生产的行政处罚的主体应该为国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门。在没有法律、法规授权或省级安监部门委托的情形下，县安监部门不具有行政处罚职权。
　　【评析】
　　笔者同意第二种意见，具体分析如下：
　　根据《安全生产法》第九条和第九十四条规定，县级以上安监部门对行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，决定行政处罚。对危险化学品生产企业违法行为进行处罚的主体，《安全生产法》与《安全生产许可证条例》、《许可证实施办法》的规定不一致。
　　在法律适用的过程中，当调整同一对象的不同法律规范因规定不同而发生冲突时，应当按照《立法法》规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。因此，应当适用《安全生产许可证条例》，参照适用《许可证实施办法》。
　　2011年12月1日，修订后的《许可证实施办法》开始实施，该实施办法第五十二条规定，本办法规定的行政处罚，由国家安监总局、省级安监部门决定。省级安监部门可以委托设区的市级或者县级安监部门实施。相比较2004年颁布实施的《许可证实施办法》，新实施办法对未取得安全生产许可证擅自进行生产的行政处罚的决定机关明确规定为国家安监总局或省级安监部门，县级安监部门实施行政处罚必须由省级安监部门进行委托，否则，无权实施行政处罚。本案中，在没有法律、法规授权或省级安监部门委托的情形下，县安监部门对未取得安全生产许可证擅自生产的违法行为进行处罚，超越了其法定职权，应予撤销。
　　（作者单位：浙江省湖州市中级人民法院 安吉县人民法院）